Émeutes urbaines : "Le système actuel d'indemnisation des élus est opaque, inégalitaire et à réformer"

Face à la méfiance de l’opinion publique et au sentiment d’abandon qui montent chez les maires, le sociologue Didier Demazière et le politiste Rémi Lefebvre questionnent, dans une tribune au « Monde », les conditions d’exercice des mandats.

Les démissions de maires, la violence et la défiance dont font l’objet les élus, de manière de plus en plus directe et publique, posent la question de la place et du rôle dévolus aux responsables politiques. Lors des émeutes ces derniers jours, les agressions et les violences contre des maires dans plusieurs communes (L’Haÿ-les-Roses, Charly, Sannois, Cholet…) se sont multipliées et ont suscité une vive émotion et réprobation.

Les élus sont le maillon essentiel d’une démocratie représentative désormais largement contestée dans sa légitimité et ses formes concrètes d’exercice. Selon une enquête du Centre de recherches politiques de Sciences Po parue en février, plus de deux Français sur trois jugent qu’ils sont corrompus et préoccupés principalement par leur intérêt personnel.

Pour une partie d’entre eux, il devient plus difficile d’exercer leur mandat. Les élus de proximité sont souvent démunis face à des attentes de citoyens usagers qu’ils sont incapables de satisfaire. Un sentiment d’impuissance progresse (des maires à l’égard de l’intercommunalité et de l’Etat, des parlementaires vis-à-vis de l’exécutif). Ils sont aussi « à portée d’engueulade », signe d’un recul du prestige social classiquement associé à la fonction de représentation.

Ces phénomènes nourrissent un déclassement d’autant plus fort que les élus sont de plus en plus issus des catégories supérieures, ce qui renforce la critique de leur manque de représentativité sociale. La progression des retraits volontaires de la politique, établie par la politiste Louise Dalibert dans sa thèse de science politique soutenue en 2022, est un signe de cette dégradation. Le spectre d’une crise des « vocations » pour la politique semble poindre même si celle-ci n’est pas vérifiée empiriquement. Un débat doit donc s’ouvrir sur la question des conditions dans lesquelles les élus exercent leurs mandats.

Manque de transparence

On insistera ici sur un aspect peu mis en avant de ces conditions : leur dimension matérielle. Dans les démocraties, l’indemnisation des mandats est un principe largement admis. Cela signifie que les élus peuvent vivre non seulement « pour » la politique, mais aussi « de » la politique, selon l’expression classique du sociologue Max Weber [1864-1920]. Car en France, sur plus de 500 000 mandats, seulement 5,5 % procurent une indemnité mensuelle supérieure à 1 000 euros et plus des deux tiers sont purement bénévoles. Ces derniers sont tous des élus municipaux. Dans un Livre blanc publié par l’Observatoire de l’éthique publique, nous avons produit un état des lieux de leur indemnisation et des principes qui la gouvernent. Nous parvenons à la conclusion que le système actuel est opaque et inégalitaire et qu’il faut le réformer.

Il est marqué par un manque de transparence. Sur le montant des indemnités associées à chaque mandat et sur leurs versements à l’échelle intercommunale, l’information est disponible mais peu accessible. Sur les indemnités de fonction et les avantages des élus locaux ainsi que sur les revenus annexes des parlementaires, on remarque une opacité qui peut alimenter une ignorance et devenir une source de défiance. On ne dispose pas de données sur les positions des indemnités dans l’échelle des revenus de la population. Un flou règne sur les circuits de décision fixant leur niveau. On observe surtout une grande variabilité des montants et de fortes inégalités entre élus, en fonction des mandats détenus et des cumuls éventuels.

Dans ce contexte, les maires apparaissent globalement sous-indemnisés. En effet, pour ces derniers, le niveau de l’indemnité perçue est fonction de la taille démographique de la commune. Mais si la charge est plus limitée dans les petites communes, c’est aussi là que les soutiens administratifs, d’expertise et d’ingénierie sont rares ou font défaut.

En outre, l’exercice de cette fonction est souvent peu compatible avec une activité professionnelle. Mais les indemnités permettent-elles de quitter son emploi quand on sait que, dans la tranche de 1 000 à moins de 10 000 habitants, elles avoisinent les 2 000 euros brut ? Cela explique en partie le phénomène inquiétant du vieillissement du personnel politique local ; la retraite finançant ainsi l’activité politique.

Certains mandats semblent nettement plus avantageux que d’autres : qu’est-ce qui justifie le différentiel entre les indemnités parlementaires et celles des grands exécutifs locaux ? Qu’est-ce qui justifie que les simples conseillers régionaux ou départementaux soient en général plus gratifiés que les maires de petite commune ou que les adjoints au maire des villes de près de 100 000 habitants ? Nous constatons une décorrélation entre le niveau des indemnités et le travail requis par les mandats. Les sommes perçues sont indépendantes des activités réalisées, des expertises détenues, des temps consacrés (qui varient beaucoup d’un mandat à l’autre).

Un débat démocratique et informé

Aussi est-il temps d’engager un débat public et de mettre les choses à plat. Certes, le sujet est jugé trop sensible politiquement et la tentation est grande de le refouler. Il faut pourtant sortir d’une situation de plus en plus intenable. D’un côté, l’opinion publique est très sensible aux supposés avantages d’une condition d’élu considérée comme homogène et uniforme. De l’autre, les élus peuvent s’investir jusqu’à sacrifier leur vie familiale et personnelle, et juger que leur indemnité n’est pas à la hauteur de leur engagement, ainsi que du niveau social qui était le leur avant de faire de la politique ou du niveau qu’ils auraient pu atteindre sans s’engager. C’est au débat démocratique, un débat informé, qu’il revient de définir ce que peut être une juste indemnisation.

Nous proposons de mieux corréler les niveaux d’indemnisation et les tâches accomplies, ce qui constitue un horizon réformiste raisonnable. Cette entreprise n’est pourtant pas simple et se heurte à de nombreuses difficultés (renforcées par la grande hétérogénéité des collectivités). De fait, les fonctions, missions et tâches varient, mais le volume de travail qu’elles induisent est un angle mort. Il en va de même pour le temps effectivement consacré à l’exercice des mandats. Comme l’on pourrait aussi examiner les effets des pratiques de cumul sur les temps alloués aux différents mandats.

Une autre piste est à envisager, en forme de donnant-donnant entre élus et citoyens : augmenter le niveau des indemnités, mais l’assortir d’une limitation du cumul des mandats dans le temps pour conjurer le risque d’une professionnalisation politique… ce qui amène la question de l’accompagnement des mobilités en fin de fonction.

La mobilisation autour de la réforme des retraites a fait apparaître la nécessité d’une démocratie plus participative. Mais il faut aussi réformer la démocratie représentative et porter le débat sur la place des élus et les conditions d’exercice de la représentation politique.

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Publié le 05/07/2023 ∙ Média de publication : Le Monde