La contribution du Médiateur européen à la transparence et à l’éthique dans l’Union

La théorie de l'institutionnalisation met en évidence les mécanismes utilisés par la Médiatrice pour gagner en autorité malgré l’absence de pouvoirs contraignants, et la façon dont elle a
recours à des instruments dits de « soft law ». On note qu’elle s’appuie sur deux mécanismes spécifiques pour asseoir sa légitimité, non seulement aux yeux des autres institutions de l'Union européenne mais aussi à ceux des citoyens européens : la discipline et l’influence. Ils permettent d’obtenir l’intériorisation des normes et principes de bonne administration par les institutions de l’Union, et d’amener les citoyens à une certaine forme de participation à la démocratie européenne – réflexion et débat sur la transparence et l’intégrité institutionnelle, et recours au Médiateur. Il s’agit donc de démontrer l’efficacité de ces mécanismes d’institutionnalisation et d’avancer des propositions concrètes pour accroître la capacité de la Médiatrice à œuvrer au profit de la transparence et de l’éthique publique dans l’UE1
L’institution du Médiateur européen tire ses origines d’une tradition ancienne de médiateurs nationaux, à l’histoire et aux rôles variés, qui lui confère une nature aussi hybride qu’unique. Il s’agit d’une juridiction d’enquête qui tente de renforcer les normes éthiques de l’administration publique européenne sans bénéficier de pouvoirs contraignants. L’institution est jeune dans le contexte européen : créée en 1992 par le traité de Maastricht, la fonction n’est incarnée que depuis 1995. Du fait de sa jeunesse, la fonction de Médiateur européen est donc encore en pleine définition, qu’il s’agisse de sa nature, de ses finalités ou de son champ d’action.

Trois Médiateurs se sont jusqu’à présent succédé2. Tout comme ses prédécesseurs, la titulaire actuelle, Emily O’Reilly, ancienne journaliste et Médiatrice de la République d’Irlande, pousse les citoyens à avoir davantage recours à ses services dans le but de rendre les institutions européennes plus responsables, et d’accroître la transparence de leurs processus décisionnels. Les trois titulaires de la fonction ont aussi cherché à accroître la visibilité de l’institution, qui ne sert que si les citoyens en ont connaissance. Ces dernières années, elle a multiplié les interventions publiques et les opérations de communication.
Cette évolution s’explique, d’une part, par la meilleure information des citoyens quant à l’existence du Médiateur et par leur intérêt accru à l’égard de ses activités. D’autre part, elle est due à l’importance prise par la transparence en tant que critère de légitimité des institutions et de l’UE, voire comme politique à part entière, notamment depuis que le traité de Lisbonne a érigé les principes d’ouverture et de transparence en droits fondamentaux.
Afin de réfléchir à la contribution potentielle de l’institution du Médiateur à l’amélioration du fonctionnement administratif de l’Union européenne (UE), notamment dans son rapport aux citoyens, il convient d’abord de comprendre comment cet organe relativement modeste, chargé d’examiner les cas de mauvaise administration signalés par des citoyens, a pu progressivement établir des critères et principes généraux de bonne administration malgré son absence de pouvoirs contraignants. Autrement dit, il faut comprendre comment la Médiatrice parvient à agir au-delà de son mandat afin d’étendre ses pouvoirs et son influence. La théorie de l’institutionnalisation rend compte d’une telle évolution : elle postule en effet que tout nouvel organe créé au sein d’un système institutionnel cherche à accroître ses pouvoirs pour gagner en légitimité et en stabilité. Elle permet ainsi d’analyser la dynamique de l’institution du Médiateur européen, et de mettre en lumière l’instrumentalisation de la « soft law » par celle-ci. Concrètement, il s’agit de comprendre comment la Médiatrice utilise les mécanismes de l’influence et de la discipline pour convaincre les institutions, en l’absence de toute obligation légale, d’appliquer des normes de bonne administration et de les intégrer à leur fonctionnement – qu’il s’agisse de la transparence du lobbying, de l’intégrité institutionnelle, de l’accès aux documents ou du
respect des droits fondamentaux. Il convient aussi de montrer comment la Médiatrice sensibilise les citoyens aux problématiques qu’elle traite et les encourage à recourir à ses services.
Cette étude offre d’abord un aperçu des outils et leviers utilisés par la Médiatrice pour promouvoir les principes et normes de bonne administration auprès des institutions de l’Union européenne (I). Elle se penche ensuite sur les moyens de diffusion que la Médiatrice emploie pour sensibiliser les citoyens (II). Elle formule enfin quelques propositions concrètes, susceptibles de permettre à l’institution d’accroître sa capacité à œuvrer au profit de la transparence et de l’éthique publique dans l’Union.

Fichiers

Publié le 14/12/2021